Una nueva Constitución (11): De Provincias, Regiones y Municipios.

La Argentina es una república representativa y federal, nos dice el Artículo 1 de la Constitución Nacional.

Al margen de que la experiencia histórica nos diga que de república ha tenido y tiene muy poco, y que la representatividad es cuestionable, el carácter de "federal" de nuestro país no pasa de ser una broma de triste gusto.

Podemos verlo todos los días con gobernadores que tienen que mendigar fondos en Buenos Aires para sostener sus provincias (independientemente de que sus propios fondos terminen engrosando sus cuentas bancarias), lo cual logran a cambio de humillaciones abyectas. Podemos verlo en provincias que por varias razones son inviables, y también lo podemos ver en el mastodonte ingobernable que se hace llamar "Provincia de Buenos Aires".

Es por eso que hoy me voy a ocupar del federalismo.

Está claro que resolver los problemas de las provincias y lograr que al menos puedan sostenerse por sí mismas, sin necesidad de sacrificar su autonomía por los mendrugos que les tira el Gobierno Central, es un trabajo de años que deben realizar las propias provincias. A nivel federal lo único que puede hacerse es sentar las reglas de juego del sistema, tanto para las relaciones entre el gobierno federal y las provincias como entre las propias provincias.

Y si queremos que el federalismo sea algo real y no una simple intención, entonces las reglas de juego que la Constitución tiene que consagrar deben ser lo más favorables posibles a las Provincias, y lo más restrictivas que sea factible respecto del Gobierno federal.

Al comenzar con este proyecto estaba convencido de que la forma de organización provincial tal como está establecida en la Constitución nacional era inviable e insostenible. Estaba convencido de que hacía falta transformar la división política del país para lograr unidades políticas más reducidas, más sostenibles, más cercanas a la ciudadanía (y por tanto más fáciles de controlar por parte de los ciudadanos) y que faciliten la representación a nivel federal.

Estaba convencido de que era necesario abolir las 23 provincias y la Ciudad Autónoma y reemplazarlas por 100 departamentos (a falta de un mejor nombre) de menor extensión geográfica, cada uno con un representante en un Poder Legislativo federal unicameral. Estaba convencido de que esa propuesta permitiría, entre otras cosas, que ciudades tan distintas como Mar del Plata, San Nicolás, Olavarría, Tandil y Bahía Blanca, entre otras, pudieran tener su propia voz a nivel nacional y el manejo de sus propios recursos, en vez de tener que pasar por el agujero negro de La Plata. Idéntica situación con otras ciudades como Río Cuarto, Rosario, Comodoro Rivadavia, etcétera...

Pero por el momento creo que un plan como ese es un salto impracticable. Existen demasiadas razones históricas y culturales contra una idea semejante, sin mencionar que no se puede transformar la identidad regional de un país con un simple decreto. Es por eso que en siguientes revisiones del proyecto abandoné la idea del legislativo unicameral y del rediseño de la división política por algo más clásico.

Aunque todavía guardo una versión de ese proyecto original.

En fin, tal como quedó, el proyecto contempla los siguientes niveles de división y organización política, con sus correspondientes facultades, prerrogativas y limitaciones. Del financiamiento no hablo por haberlo tratado en la quinta nota de la presente serie.

PROVINCIAS Y CIUDADES AUTÓNOMAS

- Son libres y autónomas bajo los términos de la Constitución, se dan sus propias Constituciones y organizan sus gobiernos en base a las disposiciones de las mismas, respetando la forma republicana y representativa del Gobierno, la separación y control mutuo de los poderes y el libre ejercicio de los derechos ciudadanos.

- Sus Constituciones no pueden contradecir o incluir elementos que representen una violación directa de la Constitución federal, so pena de nulidad absoluta e insanable de la Constitución provincial entera.

- Los Gobiernos Provinciales se hallan limitados en su accionar por la Constitución Federal, la Constitución Provincial y las leyes federales y provinciales aplicables.

- Ejercen todos los poderes que la Constitución no le ha cedido a la República (ver nota 7 de esta serie), así como aquellos poderes que el Parlamento Federal les ceda por ley al considerarlos mejor manejados a nivel provincial o local. De igual manera, las Constituciones que concedan a las Provincias poderes que les están expresamente prohibidos o reservados al Gobierno Federal son absoluta e insanablemente nulas. En los casos de facultades concurrentes y compartidas, si las hubiera, las competencias serán asignadas mediante ley especial del Parlamento Federal.

- Los límites provinciales son garantizados por el Gobierno Federal; toda modificación de los límites territoriales de las Provincias, así como la creación o disgregación de una Provincia, o la fusión de varias en una, o la erección de una Ciudad Autónoma en el territorio de una Provincia, requerirá la aprobación concurrente del Parlamento Federal y de las Legislaturas provinciales interesadas.

- El Gobierno Federal garantiza la naturaleza republicana y representativa de los Gobiernos Provinciales y la vigencia de los derechos y garantías constitucionales en su territorio, e interviene cuando estén en riesgo, previa aprobación por mayoría de dos tercios en el Senado.

- Las provincias son jurídica y legalmente iguales entre sí, y los actos públicos, registros y regulaciones de cualquiera de ellas gozarán de entera fe y crédito en el resto de las provincias, a través de los mecanismos de prueba que establezca el Parlamento. Ninguna Provincia podrá impugnar política o judicialmente los actos públicos y registros de otra.

- Las Provincias no podrán unirse en alianza o pacto sin consentimiento del Parlamento, ni podrán firmar convenios internacionales o mantener relaciones diplomáticas sino a través del Gobierno Federal, que deberá ratificar mediante ley del Parlamento los acuerdos internacionales concertados por las Provincias.

- En caso de conflicto, la ley federal tendrá primacía sobre la ley provincial.

- Las Provincias tienen prohibido: acuñar moneda o emitir unidades utilizables como medio de compraventa, contraer créditos en el extranjero sin la intermediación federal, armar y equipar fuerzas militares, establecer aduanas, percibir derechos de importación o exportación, hacer la guerra entre sí o separarse de la República. En los casos de conflictos armados interprovinciales o intentos separatistas, el Gobierno Federal estará autorizado a intervenir militarmente.

- Las Provincias tienen a su cargo el mantenimiento del orden público, para lo que podrán establecer fuerzas policiales provinciales adecuadas a tal responsabilidad y complementarias con las policías locales si éstas fueran establecidas. Podrán equipar milicias exclusivamente para servir como reserva de las Fuerzas Armadas federales, las que podrán ser puestas bajo control federal con la sola voluntad del Presidente como Comandante en Jefe; la negativa a federalizar las milicias provinciales será considerada como sedición si proviene del Gobierno Provincial, o como amotinamiento si surge de los propios miembros y autoridades de la milicia.

- Las Provincias gestionan sus propios sistemas educativos y de salud pública, implementando los planes que fueran formulados por el Gobierno Federal, y dictan normas sobre su propia administración.

LA PROVINCIA DE BUENOS AIRES.

Si bien la idea de disolver las Provincias y reemplazarlas por departamentos quedó en el tintero (o en el teclado) creo que es necesario e indispensable en el caso de la Provincia de Buenos Aires. No le hace bien a la salud institucional tener un mastodonte poblacional y económico como la Provincia de Buenos Aires teniendo un peso desproporcionado en comparación con las demás, y considero que existe demasiada variedad en su territorio como para mantenerla unificada.

Por lo tanto, propongo que la Provincia de Buenos Aires sea disgregada en cuatro nuevas Provincias, que pasarán a tener la porción que le corresponda de la representación parlamentaria y del Colegio Electoral que tenía Buenos Aires, además de ganar sus propios representantes en el Senado y su autonomía.

Las nuevas provincias que propongo y los territorios de las mismas (según la actual división electoral de la Provincia de Buenos Aires) son las siguientes:

* Provincia de La Plata: Constituida a partir de las actuales Secciones Electorales III y VIII

* Provincia de Mar del Plata: Constituida a partir de la actual Sección Electoral V

* Provincia de San Nicolás: Constituida a partir de las actuales Secciones Electorales VI y VIII

* Provincia de Bahía Blanca: Constituida a partir de las actuales Secciones Electorales I, II y IV

LAS REGIONES

Si bien el engendro constitucional de 1994 estableció la posibilidad de formar regiones para potenciar el desarrollo de las provincias, dado que eso quedó en la nada salvo honrosas excepciones, considero que una nueva Constitución debe dar un mayor impulso a la regionalización del país, dando directivas claras y concretas que ayuden a convertir a las regiones en realidades tangibles y no sólo buenas intenciones.

Es por esto que el proyecto contempla otorgar un plazo máximo de un año desde la puesta en vigor de la Constitución para que las provincias conformen mediante acuerdos entre sus representantes las Regiones que las agrupen, con el fin de fomentar el desarrollo de sus economías y sociedades, y gestionar intereses comunes que no queden bajo la autoridad del Gobierno Federal. Ninguna Provincia podría formar parte de más de una Región o quedar excluida de las mismas.

La estructura organizativa de cada Región será la que las provincias integrantes se den en el tratado constitutivo, asegurándose siempre de garantizar la debida e igualitaria representación de los ciudadanos de las Provincias en sus órganos decisorios y legislativos.

Una vez constituidas, las Regiones gozarán de personería jurídica y podrán ser parte en casos judiciales, gozando de las siguientes atribuciones:

* Podrán dictar normativas tendientes al desarrollo y fomento de sus economías regionales, a la promoción de los intereses comunes de las Provincias que las constituyan y a la promoción de las inversiones extranjeras y nacionales directas.

* Podrán diseñar e implementar planes de infraestructura vial, y gestionar en nombre de sus Provincias constitutivas el financiamiento federal o internacional de los mismos.

* Podrán diseñar planes estratégicos de desarrollo de sus economías.

* Podrán celebrar convenios internacionales que no sean incompatibles con la política exterior del Gobierno Federal.

* Podrán establecer agencias de seguridad especializadas y complementarias de las policías provinciales y locales, y dictarán las normas que regulen su funcionamiento y organización.

* Podrán ejercer los poderes que le deleguen tanto el Estado Federal como los Gobiernos Provinciales.

* Podrán constituir entes reguladores de servicios públicos regionales.

* Podrán establecer Tribunales Arbitrales o de solución de controversias no judiciales que se presenten entre sus Provincias constitutivas.

* Podrán autorizar, licitar y regular la explotación de los recursos minerales que se hallen en el territorio de sus provincias constitutivas, las cuales deberán prestar consentimiento a través de sus órganos legislativos.

Aunque le queda prohibido a las Regiones establecer tributos e impuestos de cualquier clase, su financiamiento se asegurará a través de la contribución de las provincias que las constituyen, de los cánones percibidos por la actividad de las empresas radicadas en ella, de los peajes que se establezcan para el mantenimiento de su red caminera, y de las contribuciones directas que pudiera recibir de parte del Estado Federal para propósitos específicos.

LOS MUNICIPIOS

El nivel municipal es el más próximo al ciudadano de entre todas las estructuras del Estado. Es el que se ocupa de sus preocupaciones diarias y el que más efecto tiene en la calidad de vida inmediata de las personas. Es por esta razón que propongo que el nivel municipal pase a recibir nuevas competencias y facultades que por un lado hagan que tenga más peso e influencia en la vida cotidiana que lo que tienen las provincias o el Estado Federal, y que por el otro lado permita un control más cercano de la ciudadanía respecto de la acción gubernamental: es más fácil estar al tanto de lo que hace el intendente de una ciudad que vigilar al gobernador o al Presidente.

En lo relativo a los municipios, el proyecto de Constitución que describo tiene los siguientes puntos:

El régimen municipal será dictado por cada provincia de acuerdo a los principios y condiciones de la Constitución, aunque independientemente del régimen adoptado, las Provincias estarán obligadas a reconocer una serie de potestades a los gobiernos municipales.0

Las características de los regímenes municipales deben incluir las siguientes:

- Un régimen electivo de autoridades,

- separación de poderes entre el jefe del gobierno local, el órgano deliberativo y la justicia local,

- derecho a representación en los órganos legislativos provinciales,

- autarquía financiera y administrativa,

- capacidad para dictar ordenanzas en materias que sean de su competencia,

- facultades para la gestión, provisión y mantenimiento de los servicios públicos básicos,

- facultad para organizar policías locales para el mantenimiento del orden público y la represión del delito,

- facultad para imponer tasas y contribuciones por los servicios públicos y de limpieza que sean de gestión pública, así como multas para las violaciones contravencionales,

- competencia en lo relativo a la administración del sistema educativo local, de acuerdo a los lineamientos y normativas federales y provinciales,

- competencia judicial en materia contravencional y de faltas,

- opinión y participación en proyectos federales y provinciales que incumban directamente a los municipios.

Podrán establecerse distintos grados de autonomía municipal, dependiendo de la población del municipio, y las Provincias podrán otorgar cartas municipales que establezcan la organización de las autoridades locales y las prerrogativas y derechos municipales a los poblados que cumplan con los requisitos necesarios para constituirse como municipios. La revocación de las cartas municipales de aquellos municipios que incurran en violaciones groseras del régimen municipal, de la Constitución Provincial y de la Constitución Federal, quedará en manos de los gobiernos provinciales y requerirá la anuencia del Gobierno Federal.

--------------------------------------------------

Aquí concluye la sección dedicada a la organización provincial y territorial. En la próxima entrega, hablaremos del personal del Estado, específicamente de los empleados públicos (el servicio civil), de las Fuerzas Armadas, de Seguridad y Policiales, y del Cuerpo Diplomático.

Muchas gracias y hasta la próxima.