Una nueva Constitución (6): De la "escribanía" al Parlamento.

Hoy vamos a dejar atrás toda la parte conceptual y declarativa, para tratar lo institucional. Y para empezar con las instituciones, esta entrega va a tratar sobre el Poder Legislativo.

Todos conocemos los defectos de nuestro actual poder legislativo: su tendencia a funcionar como una escribanía formada por "levantamanos" cuando el Ejecutivo es poderoso, su carencia de poder y autoridad frente al Presidente, y un sistema electoral para la Cámara de Diputados que resulta en listas de diputados que son, como los domingos en familia de "Los Benvenutto", una caja de sorpresas.

En este proyecto, el Legislativo va a estar depositado en un Parlamento Federal compuesto por dos Cámaras. En la entrega anterior mencioné que uso "Parlamento" y no "Congreso" por una razón, que es la siguiente: en un sistema como el que tenemos actualmente, el Poder Ejecutivo no responde ante el Congreso y es independiente de él, pero en un sistema parlamentario, el Ejecutivo es responsable políticamente ante el Legislativo y depende de la confianza de éste último para mantenerse en el poder.

En resumen, un Congreso no interviene en la formación o composición del Poder Ejecutivo excepto en una situación extraordinaria, mientras que un Parlamento sí puede hacerlo en condiciones normales, y además tiene el poder para forzar un cambio en el Ejecutivo.

¿Por qué pasar del "Congreso" actual a un "Parlamento"? Porque la historia argentina demuestra de manera clara que es indispensable poner coto al Poder Ejecutivo y evitar que se convierta en el elemento dominante del sistema político. No sólo los asuntos nacionales son demasiado complejos para que queden en manos de una sola persona, sino que no se puede permitir que todo el Estado esté sujeto a las decisiones del titular de turno del Poder Ejecutivo.

En la medida en que el sistema parlamentario establece controles firmes al Ejecutivo y le impone a éste responsabilidad de sus actos frente al Legislativo (sin mencionar la posibilidad de forzar cambios radicales del elenco gobernante), entonces se hace posible evitar las presidencias dominantes que hemos visto hasta ahora e impulsar un sistema más consensuado y menos sujeto a los caprichos de una sola persona.

Ahora bien, ¿cómo debe ser este Parlamento Federal?

Cuando empecé con este proyecto, estaba convencido de que necesariamente tenía que ser unicameral. El sistema de dos cámaras me parecía excesivo e innecesario, especialmente si se le transfieren más facultades a las provincias y municipios, por no decir que hacían más complejo el proceso legislativo. Estaba convencido de que lo único que necesitaba el Estado federal para legislar era una cámara única, un Senado Federal.

Después la realidad se ocupó de hacerme reevaluar la utilidad del bicameralismo, en un momento marcado por las frases: "Que la historia me juzgue, pido perdón si me equivoco. Mi voto no es positivo, mi voto es en contra."

El sistema bicameral permite que haya otra representación en el Legislativo además de la del "pueblo", para balancear el poder de las eventuales mayorías: en los Estados multiétnicos, la Cámara alta puede representar a las distintas comunidades en un pie de igualdad, en otros la Cámara alta puede representar a la aristocracia (aunque esto está en decadencia), y por último, en los Estados federales (como aspiramos a que sea la Argentina), las Cámaras altas sirven para representar los intereses de los distintos Estados miembros de la federación, llámense "Estados", "provincias", "regiones" o como sea.

Además, como lo demostró el caso de las retenciones móviles, el sistema bicameral permite una mayor capacidad de reflexión, revisión y modificación de los proyectos de ley, que las que tendríamos si hubiera solamente una cámara legislativa.

Actualmente tenemos un sistema bicameral en el que el pueblo de la Nación tiene su voz en la Cámara de Diputados, mientras las provincias y la ciudad están representadas en el Senado. En principio, esto se ajusta a lo que debería tener la Argentina.

Pero no significa que no se le puedan hacer grandes cambios.

LA CÁMARA DE DIPUTADOS

Composición: Para esta propuesta, la Cámara de Diputados continuará siendo la representación en el Parlamento del pueblo de la Nación, pero estará integrada de una manera diferente. Actualmente, la Cámara está formada por diputados elegidos en listas únicas en cada provincia y en la ciudad de Buenos Aires; las bancas se distribuyen de manera proporcional entre los partidos políticos según el caudal de votos que reciben.

Como primer resultado de este sistema, existe un profundo desconocimiento de los ciudadanos sobre quiénes son sus "representantes", siendo común que en cada elección se conozca a lo sumo los dos primeros nombres de cada lista de candidatos; del tercero para abajo, se trata de desconocidos (y muchos "tapados" que terminan siendo de triste reputación) que pasan inadvertidos y aumentan el caudal de levantamanos en el Legislativo.

El proyecto propone hacer que los diputados sean elegidos mediante el sistema de circunscripciones electorales uninominales. Así, el territorio de cada provincia se divide en tantas circunscripciones como diputados le correspondan, y cada una de esas circunscripciones elegirá un único diputado para que la represente en la Cámara.

Las circunscripciones serán asignadas de la siguiente manera: a cada Provincia y Ciudad Autónoma le corresponden automáticamente tres diputados, a los que se les agregará un diputado más por cada 300.000 habitantes (si se respetara la proporción actual de 33.000 habitantes por diputado que manda la Constitución, tendríamos una Cámara de 1212 diputados). Luego de cada Censo Nacional, se reacomodará la distribución de bancas y circunscripciones para adaptarse a los cambios poblacionales que hubieran tenido lugar.

De esta manera y después de cierto redondeo, las bancas en la Cámara se distribuirán de la siguiente manera: 53 para la Provincia de Buenos Aires (de la que hablaremos más tarde), 14 para Córdoba, 14 para Santa Fe, 13 para la Ciudad de Buenos Aires, 9 para Mendoza, 8 para Tucumán, 7 para Entre Ríos, 7 para Misiones, 7 para Salta, 6 para Chaco, 6 para Corrientes, 6 para Santiago del Estero, 5 para Formosa, 5 para Jujuy, 5 para Neuquén, 5 para Río Negro, 5 para San Juan, 4 para Catamarca, 4 para Chubut, 4 para La Pampa, 4 para La Rioja, 4 para San Luis, 3 para Santa Cruz y 3 para Tierra del Fuego, para un gran total de 201 diputados en la Cámara.

Para evitar el "gerrymandering" (el diseño de las circunscripciones para favorecer a un partido determinado o perjudicar a otro), las circunscripciones electorales deberán respetar los límites de las divisiones administrativas de cada provincia o ciudad autónoma, llámense "departamentos", "partidos" o "comunas", y las propuestas de reforma de las circunscripciones deberán ser elaboradas por una Comisión Electoral independiente, de la que hablaremos en otra entrega.

Elecciones: Actualmente, los diputados duran cuatro años en sus cargos y la Cámara de Diputados se renueva por mitades cada dos años. El resultado es que con tantas elecciones frecuentes, la Argentina tiende a vivir en un estado de campaña electoral permanente. Además, los diputados tienen la posibilidad de la reelección ilimitada, de la cual mientras menos se diga, mejor para la salud.

La propuesta postula que haya elecciones generales ordinarias para la Cámara de Diputados una vez cada tres años, y que en dichas elecciones se renueve la totalidad de la Cámara.

Habrá elecciones extraordinarias si la Cámara es disuelta antes de tiempo por su propio voto, así como elecciones especiales en una circunscripción si su diputado muere, renuncia, es destituido o su mandato es revocado por el voto de sus electores. En ambos casos, los mandatos de los nuevos diputados sólo durarán hasta la siguiente elección ordinaria.

Se habilita también la posibilidad de hacer un referéndum revocatorio contra los diputados, aprovechando que con el nuevo sistema, cada distrito sabrá bien quién es su "representante".

Para evitar una de las mayores críticas al sistema uninominal (que los diputados pueden ser elegidos con una simple pluralidad de votos, dando como resultado que pueda haber una mayoría de votos contrarios al diputado elegido), las elecciones a la Cámara serán con doble vuelta. Si un candidato no obtiene la mitad más uno de los votos en la primera vuelta, irá a ballottage con el que le sigue en votos, para que cada diputado tenga el respaldo de una mayoría de sus votantes.

Además, se limita la reelección de los diputados a un total de cuatro mandatos, o 12 años.

Relación con el Ejecutivo: De acuerdo con el control del Ejecutivo que existe en un sistema parlamentario, la Cámara de Diputados tendrá un papel fundamental. En efecto, para poder ejercer su cargo, el Primer Ministro deberá tener el respaldo de al menos la mitad más uno de los diputados, ya sea que esta mayoría sea de su propio partido o de una coalición que lo respalde. El Presidente, que es legalmente el encargado de designar al Primer Ministro, no podrá rechazar a un candidato que cuente con el respaldo mayoritario de la Cámara de Diputados. Más sobre esto en la entrega que hablará del Ejecutivo.

De la misma manera, si la Cámara decide quitarle su respaldo al Primer Ministro (ya sea votando para destituírlo o nombrando a un nuevo Primer Ministro en su lugar), éste deberá renunciar junto con todo su gabinete, a la espera de que surja un nuevo Gabinete que cuente con mayoría en la Cámara.

Este sistema permite además que el gabinete quede en manos del partido o coalición con mayoría en la Cámara, independientemente de si es el partido del Presidente o no. De esta manera, se evita la situación de "gobierno dividido" (un Ejecutivo de un partido y un Legislativo controlado por la oposición) que tantas veces ha llevado a la parálisis gubernamental en nuestro país.

Para remover al Presidente o Vice, y a los miembros de la Corte Suprema, sin embargo, se seguirá utilizando el sistema de juicio político. Al igual que hasta ahora, la Cámara de Diputados tiene la responsabilidad de acusar a alguno de los antes mencionados para que el Senado los juzgue.

Poderes: Aunque de esto hablaremos en la siguiente entrega, el proyecto propone que la Cámara de Diputados sea la cámara de origen de toda la legislación, dejando al Senado como cámara revisora excepto en determinadas circunstancias en las que será el Senado el encargado de iniciar la legislación.

EL SENADO

Composición: Actualmente el Senado se compone de tres miembros por cada provincia y por la ciudad de Buenos Aires elegidos por el voto directo, dos por la mayoría y uno por la primera minoría electoral.

De acuerdo a la propuesta, se mantendrían los tres miembros que le corresponden a cada provincia y ciudad autónoma, pero el mecanismo de elección será distinto.

1. Un senador elegido en la misma boleta con el gobernador y vicegobernador.
2. Un senador por el partido con la mayoría en la Legislatura provincial.
3. Un senador por el partido con la primera minoría en la Legislatura provincial.

¿Por qué de esta manera? Porque la idea que propongo es que el Senado no sólo represente los intereses provinciales, sino que además represente la correlación de fuerzas políticas en su provincia de origen, para que pueda haber una mayor sintonía entre lo que pasa en la provincia o ciudad y sus representantes en el Senado.

Veamos el caso de la Ciudad de Buenos Aires, que es donde vivo. Actualmente, el gobierno de la Ciudad lo ejerce el PRO, que además tiene la mayor cantidad de bancas en la Legislatura porteña (27 bancas sobre 60, no las suficientes para que sea mayoría propia). El partido que le sigue en representación legislativa es el Frente para la Victoria, con 12 bancas. ¿Cómo se distribuyen las bancas de Capital en el Senado actualmente? Dos para la Coalición Cívica y una para el Frente para la Victoria.

Un caso parecido ocurre en Santa Fe, que teniendo un gobernador socialista y una mayoría socialista en su Cámara de Diputados, tiene dos senadores nacionales por el Frente para la Victoria y uno por el Partido Socialista.

Me parece necesario que, para que haya una clara defensa de los intereses provinciales en el Senado, las bancas reflejen lo más posible la situación política de cada provincia, y creo que este sistema puede servir para ello.

Además de estos senadores provinciales, considero oportuno que los ex-presidentes constitucionales que no hayan sido destituidos o sometidos a juicio político tengan bancas vitalicias en el Senado. Resignémonos a que los ex-presidentes en la Argentina no se van a jubilar o resignar a convertirse en conferencistas de lujo como en Estados Unidos, pero para evitar que se vuelvan excesivamente poderosos, dejémoslos con una posición de moderado poder político como es una banca en el Senado.

Con todo esto, si este sistema se implementara hoy, el Senado tendría un total de 78 miembros: 72 por las provincias, y seis ex-presidentes que todavía siguen vivos (Alfonsín, Menem, De la Rúa, Rodríguez Saá, Duhalde y Néstor Kirchner). Isabelita sigue viva pero no me parece que convenga darle una banca en el Senado... pero esa es mi opinión personal.

Elecciones: Debido a la composición que propongo para el Senado, nos vamos a encontrar en la situación de que no va a haber elecciones específicas para los senadores nacionales, y que sus mandatos van a tener distinta duración dependiendo de la provincia a la que representan y al mecanismo por el que fueron elegidos.

Los senadores elegidos en conjunto con los gobernadores y vicegobernadores irían en la misma boleta que éstos, por lo que cada boleta para las elecciones ejecutivas provinciales constaría de tres nombres: el del candidato a gobernador, el del candidato a vicegobernador y el del candidato a senador nacional. La duración de sus mandatos sería exactamente la misma que la de sus respectivos gobernadores provinciales, pero no será afectado por la renuncia o destitución de éstos. Estos senadores podrán ser reelegidos, si consiguen un lugarcito en las boletas de la siguiente elección a gobernador.

Los senadores que representan a las bancas en la Legislatura provincial también irán en boletas de otras elecciones, en este caso, las de los miembros de las legislaturas provinciales. Cada boleta legislativa provincial tendrá entonces un mínimo de dos nombres: el del diputado provincial (si es circunscripción uninominal, y cuantos diputados sean si es con un sistema de lista) y el del senador nacional postulado por el partido. Los dos partidos que consigan más bancas en la legislatura, ganarán cada uno una banca en el Senado para sus candidatos, y éstos durarán en sus cargos hasta la siguiente elección legislativa en su provincia... pudiendo ser reelegidos si consiguen la nominación de sus partidos para las siguientes elecciones.

Los senadores de cada provincia deberán responder por sus actos ante sus legislaturas provinciales, y éstas los podrán remover de sus cargos con una mayoría especial. Además, también existirá la posibilidad de revocar el mandato de un senador mediante el voto mayoritario de los ciudadanos de su provincia de origen, en un referéndum.

Relación con el Ejecutivo: El control que el Senado ejercerá sobre el Ejecutivo está dado por la exigencia de que cada candidato a ministro del Gabinete cuente con el acuerdo de una mayoría en el Senado. Todos los que sean propuestos para ministros deberán pasar por audiencias ante las comisiones del Senado y tendrán que conseguir el respaldo mayoritario del mismo para poder ejercer sus cargos.

De igual manera, el Senado podrá remover a un ministro determinado con el voto de la mayoría de sus miembros, pero no podrá hacer caer a todo el Gabinete de una sola vez, facultad que le corresponde a la Cámara de Diputados.

En cuanto al Presidente y a la Corte Suprema, el Senado podrá removerlos mediante el juicio político, previa acusación de la Cámara de Diputados.

Poderes: Como mencioné antes, en esta propuesta la Cámara de Diputados será la cámara de origen de casi todos los proyectos de ley, dejando al Senado como cámara revisora en la mayoría de los casos. Las únicas excepciones serán los proyectos de coparticipación federal, de modificación de las circunscripciones electorales para la Cámara de Diputados, y todos los proyectos que sean pedidos por el gobernador provincial con el respaldo mayoritario de la Legislatura.

El objetivo es hacer que el Senado sirva como freno moderador de la Cámara de Diputados y que fomente la defensa de los intereses provinciales en el nivel nacional.

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Bueno, una vez más termino con una entrega excesivamente larga, por la que les pido disculpas desde ya y les agradezco su paciencia. Espero que el tema les parezca interesante.

En la próxima entrega: la formación y sanción de las leyes, y los órganos especiales del poder Legislativo.

FE DE ERRATAS: Hubo un pequeño error numérico con el total de miembros del Senado, ya ha sido convenientemente corregido.